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以法治思维推动检察工作创新发展

  • 2015-11-24 00:19
  • 发布人:管理员
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以法治思维推动检察工作创新发展

蒋珊珊

    【摘要】党的十八大报告提出了“全面推进依法治国”、“加快建设社会主义法治国家”的科学论断,强调要“更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用”。“法治思维和法治方式”的提出,对检察工作提出了新的更高的标准和要求,本文以完善检察机关法律监督职能为视角,深入分析了当前制约基层检察机关工作的问题及内外部深层次原因,在此基础上对如何贯彻法治思维打破僵局、推动检察工作创新发展提出了对策和建议。

【关键词】法治思维  检察工作困境 创新发展    

 一、问题的提出

我国宪法赋予了检察机关法律监督职能,在刑事、民事、行政三大诉讼法中都规定了检察机关相关的诉讼监督职能,从法律条文中来看,似乎检察机关的法律监督职能无所不在,再加上我国的检察制度具有借鉴吸收前苏联检察制度的历史渊源,引起学者们对于检察机关性质、法律监督的正当性等一系列理论问题的争论。经过三十多年的发展,我国已形成了具有自身特色的检察制度。与法律条文中的纸面规定相比,实践中检察机关的法律监督职能发挥的相当有限,主要体现为两点:一是一般性监督职能弱化[1]。现行《立法法》赋予了检察机关“违宪审查”的启动权,即“认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的,可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的要求。”实践中检察机关从未行使过该项职能。收容教养、劳动教养等有具有违宪之嫌的制度的废除,均是由个案推动的,主要来自于社会舆论以及专家学者的建议权发挥的积极作用,而并非国家机关。二是诉讼性监督职能具体化。即检察机关的法律监督职能基本围绕三大诉讼法的具体规定展开,例如职务犯罪案件的侦查职能、刑事案件的批捕公诉职能、民事行政案件的抗诉职能、执行情况的监督职能等均是通过参与诉讼或围绕诉讼的方式实现的。

然而,在现有的体制框架下,检察机关法律监督职能的实现总体上呈现出一种粗放式职权扩张的特点,执法的规范化和精细化程度尚有不足,离人民群众对于司法机关的期待尚有一定的差距。一方面,近年来出现的多宗冤假错案中都有检察机关审查不严、监督不力的影子;另一方面,面临全国上下严峻的反腐败形式,发挥主要作用的是纪检监察部门,检察机关查处和预防职务犯罪职能还有待进一步挖掘;同时,在诉讼性法律监督职能行使过程中,还存在扣押、处理款物手续不规范、权利告知、意见听取不全面以及律师权利保护不力等司法活动不规范的问题。

党的十八大、十八届三中、四中全会提出全面依法治国,直面法治建设领域的突出问题,将法治建设提高到前所未有的高度。这给检察机关提出了新的更高的要求,检察机关作为国家的法律监督机关,肩负着保障国家法律统一正确实施和维护社会公平正义的重要职责。法治思维要义有三:一是严格依照宪法和法律的规定履行法律监督职责;二是充分考虑我国检察权的特有属性,尊重司法规律;三是摒除法律以外的因素对检察工作的影响。在检察工作中全面贯彻法治思维、法治方式,是提升检察执法公信力的关键,是检察机关实现维护社会稳定、保障人民安居乐业重要任务的根本保证。

二、 当前检察工作发展的现状及困境

当前制约检察工作科学发展的最大问题是管理体制的行政化与业务工作司法特性之间的矛盾和冲突,这一矛盾集中反映在案件管理、队伍建设和检察内部机构设置三方面,影响了案件办理的效率,钳制了检察队伍的专业化、精英化发展,制约了检察工作的科学发展。

(一)案件管理:行政化审批与司法活动亲历性、独立性之间的冲突。

1、行政审批、集体负责办案体制之弊。《人民检察院刑事诉讼规则》规定:“人民检察院办理刑事案件,由检察人员承办,办案部门负责人审核,检察长或者检察委员会决定”。实践中检察机关办理案件时,基本遵循“案管部门分案、承办人审查、部门负责人审核或部门会议讨论、主管副检察长、检察长或检察委员会决定、承办人执行”的办案流程,这种层层审批的办案方式不符合司法活动直接性和亲历性的要求,制约了检察官依照法律规定权限独立办案的主体作用,也容易造成办案效率低下,不利于办案责任制的真正落实。

2、行政因素对案件办理的牵制。实践中案件的办理不仅要在业务部门内部履行一系列的行政审批流程,同时还要兼顾综合管理部门的各项管理需要。例如综合部门为了服务决策、开展行政管理和人事管理工作的需要,往往业务部门产生大量的工作联系,要求业务部门提供大量信息、填写大量表格、配合开展多项活动等。这些活动在一定程度上削弱了办案力量,占用了业务工作精力,使得检察人员作为执法办案信息的终端,不胜其累。

(二)队伍建设:公务员管理机制与检察队伍专业化、精英化建设之间的冲突。

     1、公务员与检察官的角色错位。将检察官纳入公务员队伍队伍,加剧了司法活动对于行政化的依附,从本质上说有违司法机关中立性的要求。从录用、任命层面看,《检察官法》、《公务员法》对相关人员的资格审查、招录条件有不同的规定,两种角色在知识结构、职业素质也有明显的差异,容易出现考试录用交叉重叠,招录人员难以满足检察职业要求的情况。从履职要求、考核奖惩制度看,行政机关公务人员履行公务以服从为主,检察官则要求对于案件和法律负责,强调一定的独立性。两者在优秀立功的评定、晋升必备的素质方面存在较大差异,以公务员制度来管理检察官,导致实践中出现晋升空间狭窄、行政岗位与业务岗位资源冲突、业务人员履职积极性受到影响等问题。检察官一旦认同了自己的公务员身份,会逐渐丧失对于法律职业共同体身份的认知,在办理疑难案件过程中,缺乏独立判断,将担子上交,依赖集体或上级领导决策。最后,从我国宪政体制“一府两院”的宏观架构看,检察院与行政部门均受人大监督,对人大负责,而检察官个人同时又是公务员,受到政府部门各项晋升以及奖惩制度的制约和威慑,不符合我国政治制度设立的精神。

     2、检察队伍精英化、专业化的数量不足。检察职能实现的前提是必须有一支高素质的检察队伍。实践中,基层检察队伍的精英化、专业化、正规化建设亟待加强。管理模式的行政化,使得基层检察机关需要投入大量的人员、时间和精力应付同级政府组织的各项培训学习、专项活动,极大压缩侵占了开展检察业务的资源和时间,更遑论有多余的时间和精力和进行专业领域的提升学习。部分地区的基层检察人员年人均办案数过百,处于超负荷运转状态,难免办案精细化程度不足、规范化程度不高、社会效果有限,这样的体制环境中,培养的是司法流水线上的工匠,很难实现检察官精英化的长远目标。在此次“员额制”的司法体制改革过程中,部分实务领域的专家也对“员额制”后,一些检察官能否独立履职表示担心。

    (三)机构设置:机构庞杂与检察官分类管理的冲突。

1、机构庞杂、多头管理、职能交叉。现行检察机关内部机构设置基本是延续2002年左右检察机关机构改革的模式,即包括:行使刑事检察职能的侦查监督部门、公诉部门;行使预防和查办职务犯罪职能的反贪部门、反渎部门、预防部门;行使诉讼监督职能的监所部门、民行部门、控申部门等。这些部门之间往往存在职能上的交叉,例如针对案件的质量管理,案件管理部门和案件本身的办理部门均需履行监督职能,对于既有贪污贿赂犯罪又可能有渎职情形的职务犯罪案件,反贪和反渎部门在管辖上交叉重叠,侦查监督部门和公诉部门在提前介入、引导公安侦查方面同样有叠屋架床的情况。多个部门之间在职权划分、处理审查意见方面容易产生分歧,导致部门利益滋生,工作效率低下。

2、部门壁垒、条款分割、程序繁琐。例如:一条举报线索到成案,往往要经过控告申诉分流、反贪或反渎侦查、侦查监督部门审查批捕、公诉部门审查起诉,还要加上人民监督员讨论、检察长批示、检委会决定等环节,每个阶段的案件承办人都可能面临层层请示、反复汇报,导致检察机关整体效能低下。正是由于这种将检察职能与行政机构设置相挂钩的现状,导致在检察职能的拓展过程中,亦受制于必须同时增加机构、编制的习惯性思维,比如未成年人办案制度的建立伴随着争取“未检科”、“未检室”的编制改革,在案件管理制度的改革方面,又增设了案件管理部门,使得检察机关内部科室林立,壁垒森严,并不利于法律监督职能的整合和实现。

三、以法治思维推动检察工作的建议

对比司法机关的根本属性要求与当前基层检察机关上述三个方面的现实问题,可以看出,我国检察机关建设尚未完全符合司法规律的要求,尤其在检察业务管理中未彻底贯彻司法要求,完全沿袭行政管理体制模式进行检察管理工作,检察官主体独立作用发挥不够充分,难以充分发挥检察机关的法律监督职能。以法治思维推动检察工作的创新发展,根本途径在于破除实践中制约检察职能发挥的藩篱,实现检察机关内部的去行政、去地方化,真正依照宪法和法律研究和实践法律监督职能,建立尊重司法规律的管理体制。

   (一)依照宪法和法律,丰富法律监督内涵,规范实践形式。

法治思维要求将宪法和法律作为检察机关履行法律监督职责的出发点和落脚点,我国检察机关的法律监督职能应当深入领会宪法和法律的精神实质,规范法律监督行为,实现由粗放型向精细化的转型[2]

一是探索建立检察机关启动违宪审查的工作机制。当前我国处于法律规范创设的高峰期,但由于我国法律解释权限的多元布局,加上地方主义、部门立法等因素,越权立法与地方化立法倾向明显,造成法律规范内部冲突不断,执行力总体偏差。违宪审查启动权是《立法法》的明文规定,对于实现检察机关维护国家法制统一的职能、提升检察机关在法制建设中影响力至关重要。二是不断丰富法律监督职能的内涵。党的十八届三中全会明确了检察机关可以提起公益诉讼,检察机关作为公共利益代表的角色定位更加明晰,完善公益诉讼工作机制、加强行政机关违法行为监督赋予了检察机关法律职能新的内涵。三是贯彻“理性、平和、规范、平和”的执法理念,规范行使检察权。规范的本质在于不滥权、不妄为,它是法治的精髓,是检察机关树立司法公信力的根本,也是精细化检察工作模式的关键。

(二)创新管理模式,实现内部机构优化重构。

一是以有利于检察职能的实现,有利于司法效率与公正为原则,以检察业务为核心,整合检察机关内部机构设置,化繁为简。具体而言,即将现有部门合并为“侦查部门”、“刑检部门”、“诉讼监督部门”以及“行政管理部门”。在检察业务部门内部不再进行条块分割,而是以案件为核心,以具体检察官为责任人开展检察业务。二是破除以行政手段处理司法案件的沉珂。尊重检察官的履职行为的独立性,改革现行的案件行政审批制度,建立主任检察官对检察长直接负责制,当检察长不同意主任检察官处理意见时,引入“检察长书面指令”、“更换检察官办理”[3]等程序性内部监督制约制度,确保案件办理的亲历性和准确性。三是协调行政管理部门与检察业务部门之间的关系,树立以司法办案为中心,其他工作为辅助的检察格局。改变现行中检察业务为信息终端,须同时向多个行政管理部门负责的状况,为检察官履行法律监督职能提供充足的制度空间。

(三)实行检察人员分类管理,打造精英化检察官队伍。

打造一支具有职业荣誉感和执法公信力的高素质的检察官队伍,是推进检察制度改革、建设法治社会的前提和基础。检察人员的分类管理,本质上是检察机关内部人力资源的一次重新配置,此次重新配置的重点在于人力资源在行政管理和检察业务序列的合理分配,在检察机关内部确立以检察官序列为主导、行政管理序列提供服务的分工体系。

一是严格控制基层检察机关中行政管理人员的比例,确立科学合理的遴选制度,将检察机关内部优秀的人力资源集中到检察业务上来,把好检察队伍的进口与出口,建立能上能下的惩戒、罢免制度,利用符合检察业务要求、具有检察机关自身特色的考核机制,保持检察队伍的。二是建立检察官专业培训晋升机制,探索检察官异地交流学习制度,扭转变检察官成为办案机器的局面,为其在专业领域学习深造提供资源、创造条件。三是利用案件终身负责制和责任追究制倒逼精英化检察官队伍建设,在检察机关内部形成“案件办理者决定,决定者负责”的透明负责制,促进司法公信力的提升。 

[1]在我国1949年《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》和1954年《宪法》第81条第1款、1978年《宪法》第四十三条第一款都有模仿苏联一般监督权的规定:最高人民检察院对国务院所属各部门、地方各级国家机关、国家机关工作人员和公民是否遵守法律,行使检察权。但是,在 1979年在《人民检察院组织法》和1982年《宪法》中,上述表明一般监督权的条文被取消了。详见雷小政《往返流盼:检察机关一般监督权的考证与展望》,载《法律科学》2012年第2期。

[2]向泽选《论精准型检察工作模式的构建》,载《人民检察》2014年第8期。

[3] 《域外检察制度研究》樊崇义主编,公安大学出版社,2008年版,第二编“港澳台检察制度研究”。




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