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基层检察民事公益诉讼路在何方

  • 2015-11-24 00:19
  • 发布人:管理员
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基层检察民事公益诉讼路在何方

                    ——基层检察参与公益诉讼模式探讨

李  冰

2012年修订的《民事诉讼法》没有明确检察机关的民事公益诉讼主体地位,基层检察机关的公益诉讼主体资格开始备受质疑,才刚踉跄起步的公益诉讼探索工作开始受阻。雪上加霜的是,<2015年2月4日>施行的《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》(以下简称“民诉解释”)中明确了公益诉讼的级别管辖在中级人民法院后,对于基层人民检察院而言,民事公益诉讼之路更显步履维艰,前路茫茫。未来基层检察机关是否有必要开展公益诉讼工作?以何方式开展?笔者将结合基层检察工作实际和我国法律现状,围绕检察机关的主体地位、基层检察机关参与民事公益诉讼的必要性,尝试探讨基层检察机关今后在民事公益诉讼之路上的工作模式。

一、我国检察机关民事公益诉讼的历程及法律现状

    (一)检察民事公益诉讼的探索

上世纪九十年代以来,公益诉讼是我国司法理论界和实务界努力进行探索和尝试的热门领域。从1991年开始,尽管我国法律对公益诉讼还没有相关具体规定,但各地人民检察院依据宪法、刑事诉讼法、民诉法的精神以及学理分析等,以督促起诉、支持起诉,或者直接以原告身份提起了不少民事公诉案件。最高人民检察院也曾一度将民事公诉作为检察机关民事检察监督的重点之一,鼓励和倡导各地检察院大胆进行民事公诉试点。检察机关民事公益诉讼的范围主要集中在国有资产流失案件、环境污染案件、制止垄断行为和不正当竞争行为的案件等损害国家或社会公共利益的案件。例如在我国环境公益诉讼试点探索中,检察机关扮演着重要角色。从2000年到2013年,全国环境诉讼案件总计不足60起,其中,近1/3环境公益诉讼案件是由检察机关作为原告方提起的。[1]在2012年《民事诉讼法》修改之后,“两高”对于民事检察公诉的态度渐趋消极,最高人民法院认为人民检察院提起的民事公诉案件,人民法院没有受理的依据。[2]最高人民检察院也对民事检察公诉表现出不明朗的态度,各地检察机关民事公诉停滞不前。

(二)检察民事公益诉讼的法律现状解读

2010年启动《民事诉讼法》修改决定出来后,公益诉讼制度被写进修改草案中,曾引起社会各界的热切关注,并寄予深切的期待。2012年出台的修改后的《民事诉讼法》虽然采纳了建立公益诉讼制度的建议,但仅仅是一条原则性的规定,其第55条规定:“对污染环境、侵害众多消费合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”对于这一条规定,由于相关配套的法律及制度均还没有明确规定,民事公益诉讼制度的主体、客体、程序、范围等问题均存在着争议,检察机关开展民事公益诉讼的步伐也因无明确的法律授权备受掣肘。

1.公益诉讼中“公益”的界定

“公益”即公共利益,其定义尚未有明确界定。有学者认为公益包含有两层含义:第一层为社会公共利益,即为社会全部或部分成员所享有的利益;第二层含义是指国家利益。[3]还有学者认为,公共利益的内容可以概况为三个层次:一为国家利益,此乃公共利益的核心,如国有资产;二为不特定多数人的利益,此乃公共利益常态化的存在形式;三为需特殊保护的利益,此乃公共利益的特殊存在形式。[4]这两种观点都将国家利益及其以外的社会公共利益概况在内,属于广义的公共利益。另有学者认为,典型的民事公益诉讼中的公益应当将国家利益排除在外。[5]这是狭义的公共利益的观点。

《民事诉讼法》第55条虽然采取了列举式规定,其中只列举了“污染环境、侵害众多消费合法权益”两种公益的种类,但其后的“等”字并未将侵害上述两种公共利益以外的行为排除在外。尽管民诉解释中关于公益诉讼的部分也并未对“公益”的概念作明确的解释,但并不排除其他实体法规范在不违背民诉法的原则性规定的前提下将“公益”相应具体化。第十八届四中全会习总书记的《 关于<中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定>的说明》(以下简称“《决定》说明”)第九点“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”中,公益诉讼案件包括“国有资产保护、国有土地使用权转让、生态环境和资源保护等”“国家和社会公共利益侵害或者有侵害危险”的案件,明确了国家利益属于公益的范畴。虽然这是党关于法制建设的指导思想,尚未上升为法律层面,但并不难看出我国未来公益诉讼的发展方向。

笔者认为,我国民事公益诉讼中的“公益”应当采取广义的解释。公共利益,其概念核心在于其公共性,应当是不特定多数的社会主体所享有的利益。国家利益理所当然的属于全部或不特定多数社会成员共同享有的利益,国家利益受损会间接导致全体或大多数社会成员的利益收到损害,只是相对于其他公共利益而言,国家利益在管理和保护上有更明确的主体和更完善的规定而已,不能因此而将其排除在“公共利益”之外。实践中,检察机关对侵害国有利益的行为检察机关在对侵害国家利益的行为提起民事公益诉讼方面进行了积极的探索, 已取得了积极的效果。1997 年发生的全国首例民事公益诉讼案即为国有资产流失案件[6]

2.检察机关的原告资格

《民事诉讼法》第55条对于提起公益诉讼的主体限定为“法律规定的机关和有关组织”,也就是说拥有公益诉权的“机关和有关组织”必须限定在“法律规定”这一前提下。目前有明确授以公益诉权的只有三部法律,一是《海洋污染防治法》中规定,享有海洋环境监管管理权的国家海洋局对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区给国家造成重大损失的行为有权提出损害赔偿要求;二是2013年修订的《消费者权益保护法》第37条规定了消费者协会是可以提起消费者公益诉讼的组织;三是2014年修订的《环境保护法》第58条,细化规定了拥有环境公益诉权的社会组织的条件。

检察机关是否能成为公益诉讼的原告,目前尚未有明确的法律规定,是否就此认为检察机关在未具备法律授权的情况下,不具备公益诉讼的原告资格呢?有学者认为,在现有法律框架内,检察机关以直接起诉的方式维护公共利益缺乏明确、直接的法律依据,主张检察机关通过督促起诉、支持起诉的方式来推动公益诉讼程序的启动,在推动无效的情形下才直接起诉。[7]也有学者直接反对检察机关具有公益诉讼原告资格,认为对于社会公共利益已经有其他国家机关行使职权加以维护,检察机关的介入没有必要。[8]无论是两高还是学界,目前对于检察机关是否具备公益诉讼原告资格,各有不同的认识和主张。

笔者认为,检察机关具备民事公益诉权毋庸置疑。在2000年,最高人民检察院曾发出了《关于强化检察职能、依法保护国有资产的通知》,明确提出检察机关应充分发挥检察职能,对侵害国家利益、社会公共利益的民事违法行为提起诉讼。而且根据刑事诉讼法第99条,在国家财产、集体财产因被告人的犯罪行为而遭受损失时,人民检察院在提起刑事公诉的同时可以提起附带民事诉讼。这条实际上是赋予了检察机关在因犯罪行为损害国家利益时的民事公益诉讼原告资格。同时,检察机关是法律监督机关,正如某学者的观点,作为法律监督机关,维护国家利益和社会公共利益、消除违法状态是其本来的职责。[9]从我国检察机关1997年以来多年的公益诉讼实践以及国外经验来看,检察机关具备民事公益诉权具有合法性、合理性和必要性。 

但是,检察机关不应当作为第一位序的公益诉讼原告。由于我国的民事公益诉讼主体只限定于法定的机关和社会组织,从海洋污染防治法、环境保护法及消费者权益保护法规定的逻辑推断,具有相应监督管理职责的国家机关或者作为相应权益代表的社会组织应当是提起相关受损公共利益诉讼的第一位序主体。习总书记的《决定》说明第九点,也认为检察机关应当先督促行政机关纠正违法行政行为。检察机关作为法定的监督机关,首先应通过支持起诉、督促履职等方式进行监督,在上述的社会组织无法提起公益诉讼,或在具有监管职责的国家机关出现“政府失灵”[10]的情况下,再由检察机关以原告提起公益诉讼,以利于促进作为公共利益代表社会组织、监管部门与检察机关之间对于损害公共利益行为的追责形成有效的制衡和互动。

3.民事公益诉讼的级别管辖

民诉解释第285条规定了公益诉讼的属地管辖原则,除了因污染海洋环境提起的公益诉讼,由海事法院管辖外,其余的公益诉讼由侵权行为地或者被告住所地中级人民法院管辖。根据级别管辖的惯常做法,这就意味着以原告身份提起公益诉讼的检察机关应当是相应的市级以上的检察院。

自检察机关开始探索公益诉讼以来,从诉讼类型来看,主要集中在环境方面的民事公益诉讼。根据有关学者收集的资料显示,截止至2012年11月止,全国检察机关参与的环境公益诉讼的18件案例中,12件为基层检察院为主体提起诉讼或支持起诉的。[11]可见检察机关前期的民事公益探索,基本集中在基层检察院。在民诉解释出台以后,由于明确了中院以上的级别管辖,基层检察院以原告身份提起民事公益诉讼将更加困难重重。

基层检察院参与民事公益诉讼需要另辟蹊径。根据问卷调查数据,检察系统内部认为检察机关应通过“支持起诉”方式参与环境公益诉讼的占70.97%,赞成通过“督促起诉”方式参与的占比45.16%,认为应通过“直接起诉”的占49.46%。[12]由此可见,检察系统内部绝大部分赞同通过“支持起诉”的方式参与到环境公益诉讼之中,其次是“直接起诉”,再次是“督促起诉”。基层检察院虽然因级别问题而难以直接提起民事公益诉讼,但可通过支持起诉、督促起诉的方式参与其中。

二、基层检察参与民事公益诉讼的必要性与可能性

(一)基层检察有案源基础和取证优势

首先,基层检察院受理辖区内的大量刑事案件和民事行政申诉案件,负责侦查辖区内的职务犯罪案件,有广泛的案件基础,有利于在履行职权中发现公共利益受损情况及行政机关渎职违法线索。

其次,检察机关多年的公益诉讼实践发现,公益诉讼推进的阻力之一是举证困难,其中一重要原因在于行政机关与司法机关证据标准不同,转化衔接不畅。由于地域优势,基层检察院对辖区内的经济、政治状况以及历史沿革更为熟悉,更易协调地区政府及相关机构、部门开展调查取证工作,建立长效合作机制,强化证据收集、转化能力。无论是经济成本还是人力成本,基层检察院对于辖区内的公益诉讼案件,相对于上级检察院都更具有优势,利于节约诉讼成本。

再次,基层检察机关多年公益诉讼探索,积累了丰富经验。从上文提到的我国检察机关开展公益诉讼的数据,基层检察院提起的公益诉讼案件占大多数,相对于地级市检察院而言,基层检察院进行公益诉讼探索更为积极。有的基层检察院几年间曾多次提起公益诉讼[13],均取得了原告胜诉的结果。基层检察院具备取证的能力。

此外,民诉法修改以后,由于民事行政审判监督案件受理条件的改变,基层检察院受理的该类案件相对于地市级检察院呈结构性下滑趋势,传统的民行业务量有所减少,有更充足的人物力资源进行民行检察监督新领域的开拓尝试。

(二)基层检察能对应监督基层行政部门

为完善社会管理,国家从中央到地方设置了为数众多的行政管理机关,几乎每一项社会事务都有相应的行政机关来进行管理。基层各个行政机关对辖区内的其对应的国家和社会公共事务进行直接管理。在这些国家和社会公共利益受损时,这些基层行政机关是适格的公益诉讼主体。从目前检察机关职权层级划分的角度和目前的实践经验来看,检察机关要以督促起诉方式监督基层行政机关提起公益诉讼,由对应的基层检察机关来履行督促起诉的职责更为合适。

近年来,通过建立行政执法与刑事司法相衔接的“两法衔接”机制,实现了各行政执法机关与司法机关之间的执法资源共享。随着网上信息共享平台的创建,两法衔接机制不仅在打击犯罪增强行政执法和刑事司法整体工作合力,在基层检察发现公益诉讼线索也将发挥重要作用。在某些基层检察院的民行部门已经将该机制拓展用于加强对行政执法行为的监督[14],在此基础上如果监督发现行政不作为、乱作为导致公共利益受损,基层检察院通过督促起诉的方式直接监督行政机关提起公益诉讼,效果将更直接明显。

(三)基层检察参与公益诉讼有法律依据和现实依据

基层检察院除了以原告身份提起过不少民事公益诉讼案件以外,也以支持起诉、督促起诉的方式参与到民事公益诉讼中,有一定的法律依据与现实基础。

民事诉讼法第15条规定:“机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为,可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉。” 检察院组织法》第4条规定了检察院保护公私财产的检察职责,这是检察机关支持起诉制度的法律依据。虽然支持起诉制度尚未有相关程序性的成文规定,但在实践中,基层检察院已经在多个领域开展了多年的支持起诉工作,包括支持相关部门、企业追讨因犯罪行为造成的财产损失、支持弱势群体追讨欠薪等。2014年,广州市白云区检察院在环保公益诉讼中支持中华环保联合会起诉,并取得胜诉判决,这是广东首例检察机关支持公益诉讼案,也表明基层检察在民事公益诉讼具备支持起诉的理论基础和现实能力。

对于具有公益诉讼原告资格的社会组织,检察机关可以支持起诉的方式支持其提起公益诉讼,而对于具有原告资格的行政机关,检察机关则可以通过督促起诉来参与到公益诉讼中。虽然督促起诉制度仍未有成文规定予以规范,但自2003年浙江省人民检察院首创推广以来,各地检察机关在最高人民检察院的号召下纷纷展开督促起诉工作的尝试探索。尤其基层检察院,在一些因犯罪行为造成国有资产流失的案件中,不乏督促行政机关、国有企业提起刑事附带民事诉讼追讨损失的案例。

支持起诉与督促起诉两制度虽然尚待完善立法予以规范,但检察实践中已然是基层检察院的日常工作的一部分,是每年基层院工作量化考核的重要部分,基层检察院也为此作出了多种尝试,累积了丰富的实战经验,这为基层检察院以支持起诉和督促起诉的方式参与到公益诉讼中来提供了现实基础。

三、基层检察参与公益诉讼的模式探讨

(一)建立以以督促起诉、督促履职、支持起诉为主的公益诉讼工作模式。民诉解释明确了公益诉讼由属地的中级法院管辖,从级别管辖的对应来说,基层法院难以以原告身份提起公益诉讼,应当尝试健全督促起诉、督促履职、支持起诉等工作制度,完善公益诉讼工作方式。

督促起诉是高检院在2008年左右提出的工作思路,顾名思义,是检察机关推动诉权主体起诉,督促起诉的范围限于对负有管理国有资产的部门,在国有资产面临流失可能的前提下,检察机关以法律监督者的身份提出起诉建议,督促有关机关及时履行职责,防止国有资产流失。由于这种工作方式避开了检察机关是否立法上的民事公益诉讼适格主体的分歧话题,所以在司法理论界和实务界都得到广泛认可。

但是督促起诉也有其局限性,督促的对象仅限于对国有资产负有管理职责的行政机关,督促的情形仅限于可诉的范围。而对于行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为是不可诉的情况下,又尚未构成职务犯罪,督促履职就切合了检察工作的需求。严格来说,督促履职属于行政检察监督的范畴,在高检院的统一业务系统中称为对行政机关违法不当行为监督,但是应用于民事公益诉讼领域,从保护公共利益的角度,可以有效弥补诉讼手段的不足,使公共利益在诉前得到保护。

督促起诉、督促履职的对象都是行政机关,对于社会组织提起的公益诉讼,基层检察院可以通过支持起诉的方式参与公益诉讼。因上文已详述,不再赘述。无论是督促起诉、督促履职还是支持起诉,这三种方式都一改检察机关自己作为诉讼主体提起公益诉讼的工作方式,不再以监督者和当事人的双重身份参加公益诉讼,而是牢牢把握住了自己在公益诉讼中的法律监督者的定位。这几种工作模式得到普遍的认可,并将成为基层检察院参与公益诉讼的主要方式。基层检察院应在未来的公益诉讼工作中多进行这几方面的探索,为该几项工作制度的建立和完善积累更多的实践经验和提供更多的实证数据。

(二)建立提请提起(支持)公益诉讼制度。由于公益诉讼的管辖权在中级人民法院,因此对应具有公益诉权的检察院应当为地市级人民检察院。如前所述,基层检察院拥有公益诉讼的丰富经验和取证能力,但不具备公益诉权,如何能调动基层检察院的积极性,将其在公益诉讼中的优势能力充分发挥出来呢?笔者建议应当建立类似提请抗诉制度的提请提起(支持)公益诉讼制度。基层检察院与基层社会接触面广,其在工作中发现公益诉讼的线索,鉴于证据保存的紧迫性需要,应当对侵害公共利益的行为先行立案初查。经审查发现符合检察机关提起公益诉讼的条件的,或者基层检察院支持起诉有困难的,提请地市级检察院提起或支持公益诉讼,地市级检察院经审查应当提起或支持公益诉讼的,可以向其同级法院提起或支持公益诉讼。此制度的提请程序可以效仿现行的提请抗诉的程序。

提请提起(支持)公益诉讼制度充分结合基层检察院的调查取证优势及市级院的公益诉权权能,不仅能调动起基层检察院参与公益诉讼的积极性,还能加强市级院队基层院在公益诉讼上的监督指导职能,能充分发挥两级院的长处,最大限度地发挥检察职能在公益诉讼中的作用,推动公益诉讼的开展。

(三)建立受理公民公益诉讼申诉的制度。随着我国经济的发展,公民的公益意识开始觉醒,公共利益受损害,作为最直接的受害者公民能最及时感受到利益的受损。从近年来我国公民提起的公益诉讼案例来看,我国公民不仅具备维护公共利益的责任感,还具备娴熟的诉讼程序技术。但是修改后的民事诉讼法中并没有赋予公民以公益诉权,目前的公益诉讼是公民 “缺席”的公益诉讼[15]。公益诉讼就是为了搭建起市民社会与政治国家的理性沟通机制。如果缺少最为活跃的公民参与,公益诉讼制度的本质功能将受到致命损伤。[16]因此,在现有的法律规定和司法体制下,必须为公民创建一个表达公益诉求的出口,让公民参与到公益诉讼中来。这是释放公民愤懑情绪、维护社会稳定的需要,也是体现公益诉讼制度价值的需要。

结合基层检察机关的职责机构架设现状,笔者认为,可尝试建立相关公民告发制度。基层检察院本身就具备深入基层街镇、与公民、组织广泛接触的群众基础,一些基层检察院甚至还下设有派驻街镇的检察室,对于受理公民申诉可谓具备得天独厚的便利条件。因此,建议基层检察院在目前申诉受理业务中增加受理公民、组织[17]提请公益诉讼的申诉。公民、组织通过申诉举报向检察机关提出诉讼请求,由检察机关决定是否立案审查,经立案审查符合提起公益诉讼条件或支持起诉条件的,基层检察院再依照上文所述的提请提起公益诉讼程序提请上级机关代为诉讼。

建立受理公民公益诉讼申诉的制度不仅是检察机关本身的职责要求,另一方面为公民的公益诉权取得法律规范进行有益的尝试。

整个公益诉讼制度现在仍在摸索阶段,基层检察机关如何结合检察职能和工作要求在公益诉讼的路上寻找出适合自己的路径,仍需要“边走边试”,有待立法的进一步完善和各种创新机制的进一步探索。

参考文献】

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[2]刘学在.民事公益诉讼原告资格解析[A].国家检察官学院学报,2013,(3):15-23.

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[4]肖建国.民事公益诉讼的基本模式研究[J].中国法学,2007,(5):129-146.

[5]张卫平.民事公益诉讼原则的制度化及实施研究[J].清华法学,2013,7(4):6-23.

[6]华小鹏.论公益诉讼制度的本质与我国民事公益诉权的完善[A].河南师范大学学报(哲学社会科学版),2014,(11):83-88.

[7]蔡彦敏.中国环境民事公益诉讼的检察担当[j].中外法学,2011,23(1):161-175.

[8]孙洪坤.检察机关参与环境公益诉讼的实证分析{A}.苏州大学学报(法学版),2014,(4):89-111.

[9]李爱迪.美国公民诉讼及其对我国公益诉讼建立之启示[J].法学与经济,2014,(10):103-106.

[10]洪涛.行政公诉原告问题探析[A].科技展望,2014,(7):160.

[11]田凯.行政检察制度初论[A].人民检察,2014,(11):16-19.


[1] 陈媛媛:《十八届四中全会提出由检察机关提起公益诉讼,尝试扫清制度障碍 环境公益诉讼能迎来春天吗?》,载《中国环境报》,<20141125>

[2] 2006 11 月在全国法院立案审判实务座谈会上最高人民法院副院长苏泽林指出: 近年来出现了作为国家法律监督机关的人民检察院以原告身份提起的民事诉讼。对于此类诉讼目前人民法院尚无受理的法律依据。” 另见苏泽林:《关于立案审判专业化的若干问题》载《人民法院报》<2006 11 3>日。

[3] 颜运秋:《公益诉讼法律制度研究》,法律出版社2008年版,第26-27页。

[4] 韩波:“公益诉讼制度的力量组合”,《当代法学》2013年第1期。

[5] 华小鹏,“论公益诉讼制度的本质与我国民事公益诉权的完善”,《河南师范大学学报(哲学社会科学版)》201411月第41卷第6期,87页。

[6] 1997年河南方城县人民检察院为阻止国有资产流失而提起的请求确认国有资产买卖合同无效案。

[7] 韩波:“公益诉讼制度的力量组合”,《当代法学》2013年第1期。

[8] 章礼明:“检察机关不宜作为环境公益诉讼的原告“,《法学》2011年第6期。

[9] 李浩:“关于民事公诉的若干思考”,《民事行政诉讼中检察权配置问题专家研讨会专家发言提纲》,<2005830>

[10] 〔日〕青木昌彦、奥野正宽、冈崎哲二编著《市场的作用国家的作用》林家彬等译中国发展出版社2002年版28页。

[11] 孙洪坤、陶伯进:“检察机关参与环境公益诉讼的双重观察(上)——兼论《民事诉讼法》第55条之完善”,《东方法学》2013年第5期。

[12] 孙洪坤:“检察机关参与环境公益诉讼的实证分析”,《苏州大学学报(法学版)》,2014年第4期,第97页。

[13] 广州市番禺区人民检察院在2009年至2012年间,以原告身份提起公益诉讼3件。

[14] 广州市番禺区人民检察院在2014年通过建立三大平台加强对行政执法的监督,其中利用“两法衔接”平台发现行政机关执法时的履职不当行为,并通过检察建议对其予以纠正。

[15] 韩波:“公益诉讼制度的力量组合”,《当代法学》2013年第143页。

[16]华小鹏,“论公益诉讼制度的本质与我国民事公益诉权的完善”,《河南师范大学学报(哲学社会科学版)》201411月第41卷第6期,87页。

[17] 此处的“组织”是指民事诉讼法第55条中“法律规定的机关和有关组织”以外的组织。因为并非所有组织均符合法律规定的公益诉讼主体条件,此部分组织其实此时是作为公民代表来表达公益诉求。




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