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检察机关提起消费者公益诉讼的必要性——以民事诉讼法修正案为视角

  • 2015-11-24 00:19
  • 发布人:管理员
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检察机关提起消费者公益诉讼的必要性

——以民事诉讼法修正案为视角

摘要:近年来食品安全事故频发,消费者的合法权益受到严重侵害,传统的消费者诉讼遭受严重挑战。而2012年8月,民诉法最新修正案中增加了“公益诉讼”的规定,无疑使检察机关提起消费者公益诉讼踏上坦途。本文试以民诉法修正案为视角,分析检察机关提起消费者公益诉讼的必要性及可行性,从而提出构建我国检察机关提起消费者公益诉讼制度的想法。

关键词:检察机关   民诉法修正案   公益诉讼   消费者   

一、传统消费者诉讼存在的问题

近年来相继发生“毒奶粉”、“瘦肉精”、“地沟油”、“染色馒头”、“毒胶囊”等食品安全事故,这一方面对消费者的权益造成了极大的损害,另一方面扰乱了社会经济发展秩序。对消费者来说,法律保护是最根本的保护,在所有保护手段中居于最高层次。可按照现行“谁主张、谁举证”的民事诉讼原则,受害者无论是直接索赔还是通过诉讼维权,都必须提出自己消费过相关批次问题食品的证据,并对相关损害作出鉴定,这在现实操作上非常困难。而消费者遭受损害后往往由于不知告、不敢告、不会告等原因难以获得公正、合理的赔偿。

二、我国检察机关提起消费者公益诉讼的必要性

(一)检察机关提起消费者公益诉讼是保障消费者权益的需要

如前所述,近年来食品安全事故层出不穷,严重影响着广大消费者的身体健康与生命安全。国家对此类事件也开展了专项清理、整顿工作,但这种在事件曝光后的事后追查并不足以保护消费者的利益。要遏制食品安全事故,消费者公益诉讼制度就是一个有力的武器。消费者保护领域一个更为重要问题,不仅是为个人提供对付集团侵害的事后援助,而更在于保护那些不特定的受害者,乃至于在事前便阻止侵害的发生并实现公共利益。在现实生活中,食品安全事故存在着使用了劣质、有害食品而无明显症状的消费者,以至尚未食用的潜在受害的消费者,而现行的诉讼法规定,起诉的原告必须是与本案有直接利害关系的公民、法人或其他组织,直接利害关系的条件往往使得没有人享有起诉权,即使法律赋予了公民起诉权,也常常会因为消费者维权成本高、诉讼风险大等种种原因而不起诉,食品监管部门又缺乏强有力的执行手段,加上行政体制方面的限制,对消费者保护就会显得心有余而力不足,致使许多食品安全事故长期得不到及时和有效的制止。这样就在无形中纵容了非法获利企业的违法行为,不仅造成了食品安全事故频发的局面,同时也严重损害了国家利益和政府形象。因此,检察机关提起消费者公益诉讼,是对违法行为进行事先防范和事后制裁、对个体势力进行监督以及保护消费者权益的有效途径。

(二)检察机关提起消费者公益诉讼是弥补诉讼救济途径不足的需要

    我国法律将维护国家利益和社会公共利益作为一项重要内容,这在我国的实体法中有许多具体体现。但按照现行诉讼法的规定,只有是与本案有直接利害关系的公民、法人或其它组织才有权提起诉讼,这就将社会上大多数公民、法人和其它社会组织因为与本案无直接利害关系而剥夺了起诉资格,实体法上规定的损害国家利益和社会公共利益的行为就会因为没人起诉到法院而无法得到司法裁决。比如在食品安全事故中,往往受害者众多,但是单个消费者却不能代表公众对致害人提起诉讼。按照现代法制的原则,法院裁判活动具有中立性和被动性,不能主动将案件纳入其审理范围,这就需要设定一个专门机关来担当起诉机关(原告),将侵害消费者利益的案件推入到诉讼程序当中,请求人民法院依法裁决。诉权是当事人基于法律纠纷的事实要求法院进行裁判的权利,国家和社会公共利益的主体实际是国家和社会公众,但在实践中,国家是谁?社会公众又是谁?他们都是抽象的,不具体的,因此应当设定一个能够代表国家和社会公共利益的主体来参与诉讼。检察机关作为我国的法律监督机关,代表了国家和社会公共利益。检察机关提起消费者公益诉讼,可以利用检察权行使上的主动性进行必要的调查和收集证据的活动,以便于确认起诉明确的被告、提出具体诉讼请求和诉讼理由,在诉讼中举证论证,这是完全符合诉讼法基本原理的,也是完善诉讼制度、弥补诉讼救济途径不足的重要保障。

(三)检察机关提起消费者公益诉讼是提高全民消费者权益保护意识的需要

    我国当前经济社会发展正处在一个关键时期,消费者权益保护工作也出现了许多新的情况和问题,在广大人民群众的物质与消费生活得到不断丰富的同时,由于受法律、信息和专业知识的限制,其合法权益受到侵害的几率也会增加。然而由检察机关代表广大消费者利益提起消费者公益诉讼使全民认识到国家保护公民基本权利的决心和手段,认识到积极关注商品质量是每个公民义不容辞的责任。公民的消费权益保护意识的提高与国家消费权益保护制度的完善可以说是相辅相成,互相促进的。

三、我国检察机关提起消费者公益诉讼的可行性

(一)检察机关提起消费者公益诉讼符合其角色定位

自现代检察制度产生以来,检察机关就是国家利益和社会公共利益的代表,被视为最高法律秩序的代表及社会公益的维护者。我国《宪法》第一百二十九条规定,中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。检察机关的这一性质决定了其应担负起对损害国家和社会公共利益案件进行消费者公益诉讼的责任。目前,世界各国及地区普遍将提起公益诉讼这一重要职责赋予检察机关。如《美国法律大全》第28篇第2部分明确规定,美国检察机关在案件涉及国家、合作社和其他社会团体的重大利益时、当事人一方受到法律的特别的保护或需要国家的特别保护时等均有权介入。著名的微软公司垄断经营案、烟草致害健康损害赔偿案、麦当劳垄断经营案,都是检察机关提出的;而我国澳门地区《民事诉讼法典59条规定维护大众利益之诉——对于尤其旨在维护公共卫生环境生活素质文化财产及公产以及保障财货及劳务时诉讼或保全程序任何享有公民权利及政治权利之居民, 宗旨涉及有关利益之社团或财团、 市政厅以及检察院均有提起以及参与之正当性由此可见,赋予检察机关参加涉及公益的民事诉讼权,使得检察机关在行使民事公益起诉权时享有原告和法律监督机关的双重身份,享有双重的诉讼权利和义务,这无疑会大大加强检察机关民行监督的力度。“检察机关提起公益诉讼与其行使法律监督职责是相辅相成的关系,赋予检察机关提起公益诉讼的权利,符合检察机关作为国家法律监督机关的职能特点,也是公益诉讼国家干预原则的最佳体现。”[①]  

(二)检察机关提起消费者公益诉讼有其法律依据

    修订前的《民事诉讼法》第一百零八条规定,民事诉讼的原告必须是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。这严格地限制了消费者公益诉讼原告资格,也成为消费者公益诉讼形成瓶颈的重要因素之一。尽管全国各地对公益诉讼的探索和实践一直都在进行,但这些年来,在《民事诉讼法》修订前,我国消费者公益诉讼并无法律依据。实践中,大量公益诉讼案件因为法院认定原告与案件之间没有直接的利害关系而不予立案或被驳回起诉。2012年8月31日通过的《民事诉讼法》修正案为消费者公益诉讼打开了一扇门。修订后的《民事诉讼法》规定:对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。新增的“公益诉讼”条款明确原告主体资格为:“法律规定的”、“机关”及“有关组织”,无疑使检察机关提起消费者公益诉讼迈出了法律制度破冰的一大步。    

(三)检察机关提起消费者公益诉讼有其优越性

首先,检察机关具有权威性。消费者公益诉讼中的被告往往是经济实力雄厚、科技手段先进、掌握着特定的专门性知识的大型企业或某个行业的垄断组织。作为弱势群体的消费者对上述单位提起公益诉讼如以卵击石,是不对等的诉讼。为了平衡原、被告之问的差距,消费者公益诉讼需要一个专业的诉讼集团来捐负起诉职责。而从现阶段我国的国情来看,只有检察机关最为适宜。对于法定的起诉

主体而言,它行使的起诉权既是权力,也是职责,不得随意放弃。由于消费者公益诉讼的“公益”性。由国家机关代表国家提起诉讼,可以解决诉讼主体不确定或缺位情况下,不会出现国家利益与社会公益遭受损失却得不到救济的槛尬处境。而检察机关作为国家权利机关直接产生的国家法律监督机关地位比较超脱,因此,完全有能力在公益诉讼中单独启动诉讼程序,使受害者得到应有的制裁。其次,检察机关具有维护公共利益必须的专门型法律人才、物力。传统的消费者诉讼中,存在举证责任不均衡的问题。我国《民事诉讼法》第64条第1款规定:“当事人对自己提出的主张,有责任提供证据。”如果负有举证责任的当事人举证不能或者举证不充分,致使事实处于真伪不明状态时,那么由主张该事实的当事人承担不利的诉讼结果。这种举证责任分担原则,在某些消费纠纷案件中,可能造成极不公正,极不合理的结果。由于消费行为具有非正式的和口头交易的特点,一般只涉及卖主和消费者两人,没有第三者在场,消费者难以提供人证和物证。有时即使提出了人证、物证,由于现代消费日趋复杂化,消费者缺乏相应的技术知识,因此不易证明生产者、经营者有过错及过错行为与结果之间有因果关系。因为消费者与经营者存在严重的信息不对称,从而使消费者举证非常困难,这意味着消费者必须花费更多的人力、物力、财力,即举证成本。举证成本对消费者是否寻求司法救济有决定性的影响。而消费者恰恰又是经济上的弱者,远不能同经营者相匹敌。若赋予检察机关提起消费者公益诉讼的权利,鉴于检察人员长期从事法律工作,熟悉法律,能有效地运用法律手段维护公共利益,检察机关作为国家机关,具有国家机关所拥有的物力、财力以及在调查取证以及参与诉讼方面所享有的职权。上述专业能力和特殊权力特别有利于扭转和平衡当前公益诉讼中存在的原告弱势、被告强势的实力差距。

四、我国检察机关提起消费者公益诉讼制度的构建

(一)确立检察机关提起消费者公益诉讼的地位及方式

在民事诉讼法中,当事人必须与案件具有法律上的利害关系,并享有法律权利并承担法律义务。而检察机关提起消费者公益诉讼,并不是基于实体权利的享有者和实体义务的承担者的身份,因此它并不是严格意义上的原告。可以说,检察机关在消费者公益诉讼中处于准原告的地位,也就是说它不是像民事诉讼法所规定的那样由于权利受侵害而获得的诉权,而是因为检察机关作为国家和社会公共利益代表人的特定身份而由法律特别授予的。同时检察机关在消费者公益诉讼中的准原告地位也决定了它的权利在某些方面受到限制,如检察机关只有依法维护的权利,而没有直接处分的权利;检察机关不能作为实体权利的承担者,也不可能承担败诉的法律后果,法院只能依法确认对涉及的有关国家和公共利益是否予以保护。

综观各国相关立法规定,检察机关提起民事诉讼的方式共有三种:一是单独提起,即检察机关以原告的身份提起民事诉讼。二是参与提起,即检察机关作为从当事人支持原告提起诉讼。三是共同提起,即检察机关与其他当事人以共同

原告的身份一同提起诉讼。[②]笔者认为,检察机关在消费者公益案件中提起民事诉讼应以单独提起和共同提起这两种方式较为妥当。首先,在诉讼主体缺位情况下,检察机关作为原告可直接以国家和社会公益代表人的身份独立提起诉讼,追究侵权者的民事责任。其次,对于存在特定当事人的案件,如果基于某种原因,消费者不知、不敢或无力提起诉讼,检察机关可作为共同原告提起民事诉讼。

(二)规范检察机关提起消费者公益诉讼的受案范围

检察机关提起消费者公益诉讼范围从实践上的考虑:一方面应该避免检察机关提起案件的随机性,避免大包大揽的行为;另一方面检察资源是有限的,要突出重点,不能眉毛胡子一把抓。根据有关学者的讨论,对于以下的标准意见比较一致:符合起诉的一般条件:涉及国家与社会的重大利益;无具体当事人或者当事人可能不愿提起诉讼。[③]

    根据我国国情,笔者认为我国检察机关提起消费者公益诉讼应包括以下类型案件:

1.损害社会公众利益的案件。这类案件受害者众多,具有广泛的社会影响和危害面,且受害者势单力薄,属于弱势群体,缺乏与对方进行诉讼抗衡的必要诉讼能力,关系到社会风险的防范和解除,关系到社会稳定的维持和增进。这类案件包括食品安全事故、药品安全事故、生产销售假冒伪劣产品损害消费者利益等重大案件。

2.垄断、不正当竞争案件。当前行业垄断及不正当竞争等损害消费者权益的违法行为不断增多。在我国,很多公用事业是由政府部门或企事业单位垄断经营的,如电力、邮政、电信、铁路等行业,消费者实际上处于不利地位,消费者对于垄断部门的霸王条款、格式条款、降低服务等垄断措施无能为力,消费者权益受到严重侵害。同时,当前社会上还存在大量生产销售假冒伪劣产品,损害消费者利益的案件。这些案件直接损害的是消费者的利益,也间接损害了国家的利益。

(三)检察机关提起消费者公益诉讼证明责任的分配

传统民事诉讼法规定,原告必须承担严格的举证责任。但是在侵犯消费者权益案件中,由于检察机关缺乏收集证据的技术手段及科技水平的限制等原因,往往只能证明消费者受到了损害,而对侵权人在侵权中的主观过错、行为违法性、因果关系方面的事实很难或者根本不可能举证。因此,笔者认为,检察机关提起消费者公益诉讼应实行举证责任倒置原则。检察机关只需提供表面证据,证明侵权人已经或者很有可能有侵权行为,即完成了举证责任;若被告否认其有侵权行为,或否认其行为会造成那样的损害结果,则必须提供反证。

(四)检察机关提起消费者公益诉讼是否适用调解

笔者认为,当检察机关单独提起消费者公益诉讼时,其享有完全的调解权,但前提是被告必须停止违法活动。而在检察机关与消费者共同提起诉讼中,检察机关的调解权要受到其他原告的制约,如其他原告不同意调解,检察机关不得单独与被告进行调解。

(五)检察机关提起消费者公益诉讼是否承担诉讼后果权

笔者认为,在消费者公益诉讼中,就案件涉及的民事纠纷而言,检察机关不存在承担实体权利义务的法律后果,不受法院裁判的实体约束。法院判决只能针对当事人,不能针对检察机关。法院经过审理,认为检察机关提起的诉讼有事实根据和法律依据的,应当依法判决违法者承担法律责任。如果法院认为检察机关的公诉不能成立,亦不能判决检察机关承担实体上的法律责任。有关当事人因检察机关提起诉讼而被强制参加并因此造成损失的,可以请求国家赔偿,实行错案追究。

参考文献:

1、苏家成、明军;《公益诉讼制度初探》,《法律适用》2000年第10期

2、马奉南:《试论建立公益诉讼制度的可行性》,江苏省高级法院《审判研究》2002

3、吴光裕:《积极探索公益诉讼机制》,《检察日报》,2002年8月27日

4、检察机关参与公益诉讼研究课题组:《检察机关提起公益诉讼的法律地位和方式比较研究》,《政治与法律》2004 年第

5、10、黄娟:《浅析检察机关提起公益诉讼》,《湖南经济管理干部学院学报》2005年第期。

6、史长青:《检察机关提起公益诉讼之理论问题解析》,《行政与法》2004 

期。

7、张守增:《公益诉讼提起主体的范围与诉权限制》,《人民检察》2008 年第10 期。




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